公益诉讼典型案例
（新疆首例刑事附带民事公益诉讼案）
案件主旨*：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，应以非法占用农用地追究其刑事责任。同时，对破坏生态资源，已经损害社会公共利益的行为，可依法提起民事公益诉讼，责令侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事责任。
伊犁哈萨克自治州人民检察院诉新源县雷发砂石水泥制品有限公司刑事附带民事公益诉讼案
张鹏雁
【公益诉讼人和被告】
公益诉讼人：伊犁哈萨克自治州人民检察院
被告：新源县雷发砂石水泥制品有限公司
法定代表人：王雷发，公司负责人
住所地：新源县阿热勒托别镇
【基本案情】
2017年5月，经国家卫星遥感监测发现，伊犁哈萨克自治州（以下简称伊犁州）新源县阿热勒托别镇非法占用林地，相关部门移送公安机关立案查处。公安机关侦查终结后，移送新源县人民检察院审查起诉，新源县检察院在审查起诉期间，报请伊犁州检察院民行部门审查其中涉及的公益损害问题。经审查后，伊犁州检察院认为该案除应追究行为人非法占用农用地的刑事责任外，还应提起附带民事公益诉讼，对由此造成的公共利益损失予以追偿，决定将该案予以提审。
伊犁州检察院审理查明：2011年4月，王雷发从新源县一村民手中以合同转让的形式，取得168亩承包草场，该草场位于国家公益林用地范围内，2005年由新源县人民政府颁发林权证。2012年2月，王雷发与他人共同成立新源县雷发砂石水泥制品有限公司，法定代表人为王雷发，工商核准登记为从事免烧砖、水泥制品的生产、销售及砂石料销售。后该公司在未取得相关主管部门同意，未预交森林植被恢复费，未依法变更土地登记手续的情况下，非法占有该公益林，在该公益林上建设厂房等设施，从事非法采砂等活动，直至2017年5月案发。案发后，经伊犁州检察院委托，相关司法鉴定部门对被侵害土地作出鉴定：涉案土地为公益林地，林地保护等级为二级，公益林地保护等级为三级，权属为国家所有，破坏公益林面积共计88.51亩，经现场勘验，涉案土地原有植被已被损坏，林业种植条件已被破坏，土地修复费用为708115.2元。
上述事实由公安机关依法侦查获取的大量书证、现场勘验笔录、照片、鉴定意见、人证、被告人供述与辩解等证据足以证实。
伊犁州检察院认为，新源县雷发砂石水泥制品有限公司明知开建砂场需办理采砂许可证，也明知所使用的土地非建设用地的情况下，仅仅依据新源县阿热勒托别镇向相关部门出具的申请文件，在未得到相关部门审批同意，亦未取得采砂许可手续的情况下，擅自对新源县阿热勒托别镇哈拉海依苏村88.51亩国家级公益林进行建厂采砂。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第六条：“改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续。”及第十六条：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请……”之规定，新源县雷发砂石水泥制品有限公司存在明显过错，行为明显违法。
新源县雷发砂石水泥制品有限公司非法建厂采砂，造成公益林大面积损坏。根据《中华人民共和国森林法》第二十三条：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”及第四十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失。” 之规定，新源县雷发砂石水泥制品有限公司应当对其造成的损害承担赔偿责任。
【诉前程序】
2017年10月10日，伊犁州检察院向伊犁州民政局查询，目前在伊犁州民政局登记注册的有关生态资源和环境保护社会组织仅有一家，是伊犁州蓝天环保志愿者协会，该协会成立于2016年6月，可以开展环境公益诉讼等维权活动，但至今未满五年。该协会不符合《中华人民共和国环境保护法》第五十八条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条、第二条、第四条的规定，不能作为原告向法院提起民事公益诉讼。因此根据相关法律规定，目前伊犁州范围内，不具备提起环境民事公益诉讼的适格主体。
【提起公益诉讼情况】
2017年11月1日，伊犁州检察院以伊州检刑附民公诉〔2017〕1号刑事附带民事公益诉讼起诉书向新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（以下简称伊犁州分院）提起诉讼，诉讼请求为：1.依法判令被告新源县雷发砂石水泥制品有限公司立即停止侵害公益林的行为；2. 依法判令被告新源县雷发砂石水泥制品有限公司支付土地修复费用708115.2元。（具体理由与基本案情相同）
【裁判情况】
2017年12月26日，伊犁州分院公开开庭审理，并当庭宣判，判令：1.新源县雷发砂石水泥制品有限公司立即停止侵害公益林的行为；2.判令被告新源县雷发砂石水泥制品有限公司支付土地修复费用708115.2元。
伊犁州分院于2017年12月27日作出的（2017）新40刑初68号刑事附带民事判决书认为，《中华人民共和国环境保护法》第五条规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”被告单位新源县雷发砂石水泥制品有限公司的犯罪行为造成林地植被遭受毁坏，从此造成的生态修复费用，依法应由其承担相应的民事赔偿责任。根据侵权责任法的相关规定，恢复原状和赔偿损失均属于损害责任方式，附带民事公益诉讼人选择一种损害担责方式，要求新源县雷发砂石水泥制品有限公司承担民事赔偿责任，于法有据。新源县雷发砂石水泥制品有限公司认为遗漏诉讼请求的辩解主张，系对法律的错误理解，本院不予支持。关于遗漏共同赔偿人问题。本案中，被告单位以公司的经营、生产活动从事非法采砂活动，并获取相关非法利益，且无证据证明赖应安实施了非法采砂行为。新源县雷发砂石水泥制品有限公司作为民事赔偿义务主体适格，本案并未遗漏共同赔偿人。附带民事公益诉讼人要求新源县雷发砂石水泥制品有限公司支付土地修复费用708115.20元。由于新源县雷发砂石水泥制品有限公司采砂行为致农用地破坏，其应支付相应的土地修复费用用于被破坏的农用地恢复原状。对该诉讼请求，予以支持，遂作出上述判决。
【点评】
要了解本案，首先要弄清楚一个概念，那就是什么是公益林？《国家级公益林区划界定办法》第二条规定： “国家级生态公益林是指生态区位重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重点防护林和特种用途林”，按事权等级划分为国家生态公益林和地方生态公益林，公益林包括防护林、特种用途林。本案中，新源县雷发砂石水泥制品有限公司所非法占用的土地，经林业部门和司法鉴定部门认定，就是国家公益林，在林业部门的林权证上登记为防护林。
其次，要弄清楚利用林地的审批程序、权限及部门。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。（二）占用或者征用防护林林地或者特种用途林林地面积１０公顷（150亩）以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积３５公顷以上的，其他林地面积７０公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。……”，根据上述规定，如果因为经济建设等原因需要占用或者征用林地的，首先应提出用地申请；其次，经审核同意后，预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书；最后，才向土地部门办理建设用地审批手续。同时，还规定了审批权限，即无论数量多少，至少要层报自治区林业主管部门审核同意，如果达到上述的数量标准还要报国务院林业主管部门审核。除此外，其他部门是没有权利进行审核批准的。决不允许未办手续，不缴纳相关费用，直接占用林地，否则，即是典型的违法犯罪行为。
除永久占用林地外，即使临时占用林地，也要根据审批权限进行严格审批。根据国家林业局2001年颁布的《占用征用林地审核审批管理办法》第六条规定：“建设工程需要临时占用林地的，必须遵守下列规定：（一）临时占用防护林或者特种用途林林地面积５公顷以上，其他林地面积２０公顷以上的，由国务院林业主管部门审批；（二）临时占用防护林或者特种用途林林地面积５公顷以下，其他林地面积１０公顷以上２０公顷以下的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审批；（三）临时占用除防护林和特种用途林以外的其它林地面积２公顷以上１０公顷以下的，由设区的市和自治州人民政府林业主管部门审批；（四）临时占用除防护林和特种用途林以外的其它林地面积２公顷以下的，由县级人民政府林业主管部门审批。” 即，临时占用防护林或者特种用途林林地面积５公顷（75亩）以上的，要由国务院林业主管部门审批，其他部门无权审批。同时，国家林业局于2015年下发的《国家林业局关于加强临时占用林地监督管理的通知》中规定，禁止在国家级公益林采砂、挖沙、取土。即，目前是不允许在国家级公益林采砂、挖沙、取土的。同时，该通知还规定，临时占用林地期限不超过两年，期满后要恢复林业生产条件，保持林地用途不变，防止临时占用林地对森林资源造成永久性破坏，不得以临时占用为名永久占用林地。
本案中，新源县雷发砂石水泥制品有限公司明知开建砂场需办理采砂许可证，也明知所使用的土地非建设用地，仅仅依据新源县阿热勒托别镇向相关部门出具的申请文件，在未得到林业部门同意，未预交森林植被恢复费，更未取得采砂许可手续的情况下，擅自从2012年以来，对新源县阿热勒托别镇哈拉海依苏村80多亩国家级公益林进行建厂采砂，主观上存在明显过错，行为明显违法。
再次，要弄清楚赔偿的法律依据及相关证据要求。本案中，新源县雷发砂石水泥制品有限公司非法建厂采砂，造成公益林大面积损坏。经鉴定，涉案林地保护等级为二级，公益林地保护等级为三级，权属为国家所有，破坏面积共计88.51亩，林业种植条件已被破坏，原有植被已被损坏，土地修复费用为708115.2元。根据《中华人民共和国森林法》第四十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失。” 之规定，新源县雷发砂石水泥制品有限公司应当对其造成的损害承担赔偿责任。需要说明的一点是，相关部门监管不力或不当履行职责，可另案予以追究，不能成为新源县雷发砂石水泥制品有限公司免责的理由。
最后，要弄清楚检察机关是适格公益诉讼主体的法律依据。今年7月1日实施的修改后民事诉讼法、行政诉讼法赋予了检察机关提起公益诉讼的职权。本案中，新源县雷发砂石水泥制品有限公司在未取得相关审批手续的情况下，非法建厂采砂，致使大片公益林土地遭到损坏，其行为严重损害公共利益。检察机关在查询伊犁州范围内注册成立的生态环境和资源保护的相关社会组织后，在本辖区没有符合提起公益诉讼的社会组织，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼……”之规定，为维护社会公共利益，检察机关依法提起公益诉讼。
生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。新疆土地辽阔，资源丰富，但许多地方生态状况极为脆弱，保护好林地、草地对国土生态安全、生物多样性及经济社会可持续发展具有重要意义。但近些年来，部分地区、部分人员，盲目的追求经济发展，放松了对生态资源的保护，出现了大片林地、草地等生态资源被大肆毁坏的案件。但案件发生后，往往只追究了当事人的行政责任或刑事责任，忽略了对生态环境和资源的保护，破坏的生态资源很多都未得到修复。致使违法犯罪分子仅付出较小的违法成本，却攫取了较大的经济利益。再加上，地方管理部门，为增加当地经济收入，对上述违法行为也是睁一只眼闭一只眼，造成破坏林地、草地的案件屡禁不止。本案中，检察机关通过提起公益诉讼，不但让违法犯罪分子承担了刑事责任，同时判令其承担巨额的生态资源修复费用，使其在经济上占不到丝毫便宜，对制裁此类案件的发生，具有积极的警示作用，也完全符合环境保护法规定的损害担责原则。同时，办好此类案件，是落实党中央“四个全面”战略布局、促进全面依法治国的需要，是协调推进“五位一体”总体布局、促进生态文明建设的需要，具有深远地指引作用。
